市人大常委會調研組
2014年5月28日
主任、各位副主任、秘書長，各位委員：
根據市人大常委會年初工作計劃安排,為了全面掌握全市政府性債務管理情況,4月上旬至5月上旬,市人大常委會預算審查工委組織開展了全市政府性債務管理情況專項調研。通過召開座談會，到部分縣（市）區和市直單位進行了實地調研，廣泛聽取各方意見。市人大常委會主任康正和、副主任胡南亭、程學東、秘書長李晨和部分市人大常委及教科文衛工委先后參加了調研。現將有關情況報告如下:
一、全市地方政府性債務管理基本情況
從調研情況來看,近年來,安慶市在自身財力有限的情況下,通過舉債融資籌集了大量資金,主要用于市政建設、保障性住房、教科文衛、生態建設、土地收儲和農林水利建設,為安慶的經濟社會發展發揮了積極的作用。市委、市政府高度重視政府性債務管理工作,有針對性地采取了很多積極有效的措施,規范政府舉債行為,防止債務規模過快增長,努力防范和化解財政風險。全市政府性債務從規模、結構、安全性來分析,整體上處于安全、可控的范圍之內。
二、需要關注的幾個問題
一是債務規模呈較快的增長態勢。近年來,隨著城市化的快速發展和民生事業的深入推進,地方政府性債務規模不斷擴大。鑒于政府性投資仍處于高峰期,債務規模還將呈繼續增長的態勢。
二是償債潛在風險不斷加大。從債務結構看,銀行貸款是融資的主要方式，籌集資金大都用于公益性項目,投資規模大、周期長、回報率低,大量債務通過借新還舊的方式進行周轉,易引發債務風險。從債務的還款來源看,政府將土地出讓收入作為還款的主要來源,受國家宏觀調控政策及市場波動的影響非常大，政府償債能力有所下降，債務風險將被低估。
三是債務管理規定未落實到位。借債主體多元化造成借款、擔保、資金使用、償債缺乏完善的綜合評估、監督和約束機制。部分縣區政府沒有根據本地區經濟社會發展需要及財力可能制定債務舉借規劃，沒有嚴格執行對未按規定舉借債務、違規對外擔保的單位和人員追究有關責任的規定；已建立的也大多流于形式。部分縣區的債務率、償債率、逾期債務率等指標已超過省政府預警紅線，存在較大債務風險隱患，有的已引起國家相關部門的重視。
四是政府投融資平臺管理需進一步規范。投融資平臺總體實力不強,對負債規模、還款期限及還款來源等缺乏有效的統籌機制;融資計劃性不強,有些地方融資平臺建設與融資脫節,融資與償債脫節,資金使用缺少應有的監督,部分資金使用效益較低。
此外,政府性債務管理上還存在其他一些問題。如項目規劃缺乏預見性和約束性;融資成本較高;部分鄉鎮化解債務壓力較大;政府性債務管理力量薄弱等。
三、意見和建議
(一)進一步提高政府性債務管理的意識和水平
各級政府要遵循“舉債適度，講求效益，加強管理，規避風險”的原則，要牢固樹立綜合平衡觀念,正確處理發展速度與財力可能、債務規模與償債能力之間的關系,在制定政府舉債的中長期規劃時充分體現科學性、前瞻性和可操作性,明確建設項目、投資規模和還本付息等債務收支計劃,保持政府資源與政府投入的持續平衡。要牢固樹立債務風險意識,做到舉債有度,風險可控,最大限度地發揮政府債務的積極作用,促進地方經濟和社會事業持續健康發展。
(二)進一步完善政府性債務監管機制
1、市投融資管理委員會要充分發揮對政府性債務舉借、使用、償還和擔保實施全程監督管理的職能作用。強化政府投資決策機制,建立政府投資項目的決策審核制度,防止盲目建設和低水平重復建設,防范和減少投資風險的發生。完善債務償還機制,明確償債資金來源和債務責任。建立健全債務風險預警機制,防范和化解債務風險。
2、財政部門要切實履行好地方政府性債務歸口管理職責,對政府債務實行限額控制，分類納入預算編制管理,促進政府性債務監管的動態化、常態化、科學化。
3、審計部門要深入開展多領域的政府性債務專項審計,不斷完善地方政府性債務舉借和管理列入領導干部經濟責任審計機制。要加強審計監督,進一步開展債務項目的績效評價,促進提高債務資金的使用效率。
4、鑒于今年市區財政體制和土地管理改革，建議市政府對各區債務摸底分類，根據實際情況制定相應的辦法措施。縣（市）區政府要盡快落實中央和省、市出臺的有關加強地方政府性債務管理的規定,進一步加強監管力量，完善監管機制,加大監管力度。
(三)進一步規范政府舉債融資制度
根據中央《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，加快建立以政府債務為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。嚴格規范融資平臺管理，密切監控項目還款來源，控制融資平臺的信貸風險，促進融資平臺貸款的規范運作，提升融資平臺的資產質量和償債能力。積極探索規范化的新型投融資模式,實現民間投資和政府投資項目的有效對接，積極推進市場化運作，要認真做好通過地方融資平臺發行企業債券工作，緩解地方建設資金壓力,降低融資成本。
（四）進一步積極穩妥的化解債務
健全政府償債準備金制度，按照“誰舉借、誰償還”的原則，區別不同情況積極穩妥地處理存量債務，采取有效措施，積極防范和化解債務。市屬高校基建債務按照市委常委會十屆第8期《會議紀要》精神，分類分批次盡快化解。對于鄉鎮債務風險較高問題，建議市政府督促縣（市）區政府推進舊債化解,嚴防新增債務。
(五)進一步發揮人大對政府性債務的監督職能
各級人大常委會要逐步將地方政府性債務納入審議范圍,督促政府提高債務編制的計劃性,強化債務執行的剛性。要綜合運用多種監督手段,切實加強政府投資項目和政府性債務審查和監督。進一步加強全口徑預算管理監督,推動政府編制債務預算，加快推進政府性債務信息公開,接受人大代表和社會各界的監督。
