市人大常委會財經工委
2014年7月28日
當前，加快轉型升級，率先創新發展，是開發區提升核心競爭力、制勝未來的重中之重。如何深化改革，推動開發區轉型升級轉得快、轉得準、轉得好，確保開發區在新一輪發展中贏得主動、贏得先機、贏得優勢，是各級各地急需面對的重大現實課題。為探討我市開發區轉型升級的切入點和重要抓手，市人大常委會組成調研組由分管主任帶隊，深入兩個國家級開發區、市高新區以及大橋、臨港、懷寧、潛山、望江、桐城市雙新（籌）、潛山縣源潭等開發區進行密集調研，同時委托樅陽、宿松、岳西、太湖、大觀等縣區人大常委會對本地開發區情況予以調研反饋。現將調研情況匯總如下：
一、 我市開發區建設發展的現狀
經過20多年的建設發展，我市開發區已成為推進工業化和城鎮化的重要載體、承接產業轉移的重要平臺、對外開放的主要陣地、經濟發展和轉型升級的主要引擎。現在和將來一段時間，開發區也必將成為全市產業結構優化的示范區、工業化和信息化融合的先導區。主要體現在：
1、承載能力不斷增強。全市現有各類開發區18家，其中：國家級開發區2家，省級高新區1家，省級開發區15家，全省產城一體化首批試點園區4家，已構成以國家級開發區為龍頭、省級開發區為主體、鄉鎮特色經濟板塊為補充的園區發展體系。截止2013年底，開發區總規劃面積200平方公里，已建成面積113.3平方公里，功能不斷拓展；累計入區企業4580家，入區工業企業1815家，其中規模以上企業734家，高新技術企業103家。今年1—7月，在手億元以上項目143個。全市進入多層次資本市場上市的20家企業（其中：場內市場2家、新三板2家、四板市場16家），大多數都在開發區。
2、引擎作用日益顯現。開發區經濟保持了持續快速增長態勢，主要經濟指標的增長幅度均高于全市平均水平。2013年，累計實現銷售收入2175億元，增長17.18%，其中主導產業實現銷售收入1402.47億元，增長28.14%；實現工業總產值1678億元，增長22.13%，完成固定資產投資450.28億元，增長17.05%；實現財政收入60.7億元，增長27.14%；工業總產值、固定資產投資、財政收入和招商引資貢獻率分別占全市67.1%、38%、31%和27.9%。
3、產業特色逐步形成。各類開發區都有明確的功能定位、產業發展方向，主導產業涉及全市八大支柱產業，呈現出競相發展的格局。市開發區初步形成輕工紡織、汽車零部件、裝備制造和生物醫藥等四大主導產業；市高新區在打造石油化工和化工新材料產業同時，著力實現高新技術產業突破；桐城開發區充分發揮民營經濟優勢，已形成機械制造、輕工電子、新能源新材料產業集群；桐城雙新開發區正朝著打造中國包裝印刷產業基地目標邁進；大橋經濟開發區側重壯大食品產業，積極推進食品工業城建設；潛山縣源潭開發區致力打造工業刷制品特色產業園區等。
4、骨干企業加快轉型。全市大部分開發區注重做好產學研用結合的文章，積極推動企業與高校及科研院所合作，區內企業轉型升級意識逐步增強，技改步伐加快推進。如潛山開發區的宏昌機電長期與合肥工業大學合作，并擁有省級企業技術中心、宏昌集團—合肥工業大學研發中心。桐城開發區的盛運股份、白兔湖都組建了自己的技術研發中心，并建立了博士后工作站。2013年，全市開發區新增30家高新技術企業。全年科技活動經費支出總額17.7億元，比上年同期增長35.78%。全年專利申請量2327件，比去年同期增長87.36%；獲得授權1016件，比去年同期增長43.71%。
二、我市開發區存在的問題及面臨的嚴峻挑戰
在充分肯定成績的同時，必須看到，我市開發區都或多或少地存在高投入、低產出，高負債、低運行，高數量、低質量的“三高三低”問題，同時也面臨著發展模式轉變、產業結構調整等新挑戰。這是當前困擾和制約開發區創新發展、科學發展的難點熱點所在。突出反映在兩大方面：
（一）開發區內在問題
1、產業結構不夠優化。傳統產業比重大，服務業尤其是生產性服務業比重較低，高新技術產業和戰略性新興產業發展不足，主導產業優勢沒有顯現。有些開發區產業結構趨同，如家紡服裝、食品醫藥、農副產品加工成為多個開發區共同選擇的支柱產業，這種產業布局的重復，必然造成社會資源配置扭曲和浪費。
2、企業實力不夠強大。頂天立地的大企業、大集團缺乏，中小企業沒有形成鋪天蓋地之勢，真正高科技、高附加值、對區域經濟有帶動效應的龍頭企業、優質企業還不多。目前年銷售收入上百億元的只有隸屬于中國石化集團公司的安慶石化一家，余下企業年銷售收入在10億元左右的也屈指可數。
3、產業集聚度不夠明顯。多數開發區主導產業的關聯效應與擴散效應未能有效發揮，產業鏈延伸不夠，企業大都處于單個游離發展態勢。產業之內的企業相互之間關聯度小，更多的是同類型企業的聚集，沒有真正形成產業鏈。不少企業生產經營狀況不理想，達不到畝均投資強度和畝均稅收要求，如市開發區2013年只有5家企業達標。
4、體制機制不夠順暢。開發區因未授予土地、規劃、環保等方面審批權限，進區項目審批手續雜、流程多；現行以身份管理為特征的人員機制，以及經濟和社會事務一體化管理體制影響開發區經濟發展，而推進產業發展模式、創新模式、招商服務模式等內在路徑的協調統一問題尤為凸顯。
5、專業人才不夠充實。開發區正處于建設成長期向管理成熟期轉變的關鍵時刻，面臨著轉型升級和擴區發展的緊迫任務，但由于懂管理、懂企業、懂市場的專業人才相對匱乏，不能滿足轉型升級的迫切需求。
6、破解要素制約不夠有力。由于開發區建設成本高，前期主要走土地招商、外延式和粗放式發展的路子，只重視產業規模體量的擴張而忽視內涵質量的提升，引進的企業貢獻率多數較低，普遍遇到即期還債問題，如大橋開發區目前負債15億元，今年要還8.6億元，若不解決，勢必導致關閉。此外，“融資難、用地難、招工難、拆遷難”的問題依然不同程度存在，有效化解債務風險、項目用地需求和土地指標緊缺的矛盾，是推進開發區轉型升級的當務之急。
（二）宏觀形勢的倒逼
1、土地成本上升。隨著國家土地使用稅、耕地占用稅的大幅提高，企業用地成本顯著增加。
2、勞動力成本上升。工人工資基本以年均20%至30%的速度上漲，加之需企業支出的“五險一金”與工資的比例已達到0.5比1，企業用工成本高、負擔加重。
3、資金成本上升。中小企業面臨著貸款難、貸款貴，正規渠道得到的貸款加上各種成本年利息大約在9%至10%左右，其他渠道的融資成本更高。尤其是銀行收縮貸款規模、只收不貸，對一些建設期、成長期企業影響很大。
4、稅負水平較高。部分企業反映，目前企業所繳稅費占企業利潤總額的50%以上，甚至占營業收入的20%以上，企業難以承受。
5、開發區功能發生變化。開發區的功能由單一的經濟功能區向多功能、綜合性、產城一體化方向發展，開發區不再僅僅是單純的工業園區而必將逐漸發育成一定規模的產業和城鎮融合發展的新城區。
三、我市開發區轉型升級的路徑
開發區轉型升級的重要基礎和動力來自于產業的轉型升級。為科學引導全市開發區轉型發展，充分發揮開發區對穩增長、調結構、轉方式的重要支撐作用，現提出三個層面的轉型升級路徑。
（一）由單個游離式的企業發展模式向企業關聯式、產業集群式發展模式轉變
產業集群作為全球經濟現象日益成為支配世界經濟版圖的決定性力量。培育產業集群，是區域經濟實現追趕跨越、奮力崛起的必由之路。產業集群化發展戰略之所以成為區域經濟發展的重要戰略，不僅因為它集中體現了產業和地區發展的普遍規律，更重要的是它使我們中部地區從原來只重視單個企業的發展轉到重視產業內或跨部門的價值鏈分工合作的發展；從游離的企業個體轉向企業集群；從片面強調骨干企業轉向形成“大中小共生”協調發展的產業組織結構；從模糊“跟風”確定產業支柱轉向以培育區域特色產業集群形成，從而將區域的產業布局、產業發展、技術創新、招商引資、企業競爭力等問題有效整合起來。這對于促進區域協調發展，實現工業強市、奮力崛起的戰略目標提供了新的視角和思路，對政府制定經濟政策和企業制定發展戰略都具有極為重要的現實意義。
因此，我們要加快由企業集聚向產業集群轉型。根據產業集群的形成發展規律，結合各地的資源要素稟賦，編制各有側重、特色明顯、多元并舉、相互配套的全市開發區產業布局導向規劃。實施大項目帶動戰略，強化產業集群招商和產業鏈招商，高水平引進一批核心配套項目，不斷提升產業集群發展層次，提高產業關聯度和“根植性”，實現“園內有配套、園際有協作、特色能成塊、產業形成帶、集群式發展”目標，使開發區真正成為引領安慶轉型發展、加速崛起的主要增長極。
（二）由傳統生產要素（勞動、土地、資本等）密集型產業向高新技術產業和戰略性新興產業升級
伴隨我國經濟三十多年的持續快速發展，勞動力、土地等資源成本持續攀升。城鎮化的推進，大大縮小了城鄉和地區之間的工資差別，降低了農民跨區轉移的動力，農業剩余勞動力的轉移速度大大減緩，我市很多企業出現了招工困難，勞動密集型的傳統產業生產方式正受到嚴峻考驗。與此同時，高新技術產業和戰略性新興產業作為國家戰略發展戰略的重點內容，將在人才培養、技術研發、信貸支持等方面得到政府的大力扶持。高新技術產業和戰略性新興產業的較強盈利能力和廣闊發展空間，保證了該產業的資本投入能夠獲得豐厚的投資回報，由此形成的大量資本積累反哺、吸引和倒逼傳統產業來推動優化升級。
因此，我們要加快由承接轉移向園區共建轉型。切實加大與發達地區開發區、行業協會開展合作共建力度，進一步引導整體轉移，引進整體性開發項目，建設一個高密度、集約化的發展平臺，在這一平臺上通過地產開發和資源整合，形成一個引進機制、培養機制和退出機制，使企業選址難、成長難、服務難、融資難等一系列問題逐步得到有效解決，從而保證企業在園區內持續創新。
（三）由單純的產業功能向產業功能、城市功能、生態功能融合發展升級
產業是城市發展的支柱和動力源泉；城市是產業發展的載體和依托；生態是城市發展的特色。產業和城市要突出融合發展，實現開發區與城市一體化發展模式。
因此，我們要加快由工業孤島向產城融合轉型。協調和處理好產業與城市的空間關系，保持合理的空間尺度，優化空間布局，明確功能分區，從初期的依靠優惠政策向提升綜合服務功能轉型，從“以工業為主”向“先進制造業、現代服務業并舉”轉型，從偏重引資向引資、引智、引技的融合發展轉型，不僅要做到廠房林立，還要做到商城林立。同時，做好生產配套和生活配套，增強服務功能，把開發區視為一個“產業新城”加以規劃建設，全力推動開發區的形態開發、功能開發和核心競爭力提升，突出科技服務、產業經營的理念，將開發區打造成集科研、制造、融資、服務于一體的社會化服務平臺，最大限度地降低企業的商務成本。最終目標是開發區由產城縫合向產城融合轉變，讓開發區中的人、產業和城市共同成長。
四、我市開發區轉型升級的保障措施
推進開發區轉型升級的節點在于園區功能拓展、體制機制創新與產業布局重構。目前，我市各類開發區已作擴區規劃，應抓住時機，著力強化以下舉措：
（一）探索體制機制創新。
1、改革創新運營與管理體制。按照“小政府、大社會，小機構、大服務”的行政管理理念，試行黨委統一領導下，開發區與行政區職能相對分離的管理體制，確定開發區管委會以經濟發展為主，行政區政府以社會管理為主，并將部分市垂直管理部門授權由開發區管委會代管。有必要總結完善市高新區創新開發體制的做法，研究城區園區整合問題，以市開發區和高新區為核心，形成兩個特殊功能區的行政管理模式，各園區管委會單獨行使區域內經濟管理職能，加強功能政策整合疊加，為多區聯動助推體制融合奠定基礎。
2、積極探索先行先試。政府應致力于放權、松綁、解困，給予開發區一定的自主權，實行“實體化管理、企業化運作”和全員聘用制，擺脫傳統人事體制束縛。健全科學的績效考核體系，引導和促進開發區實現規模、質量、效益、增速相統一。合理分配土地出讓金和稅收，加快現有融資平臺的改造步伐，努力增強融資能力，并在控制負債率、債務率、償債率，鎖定債務風險的前提下，逐步實現開發建設的社會化融資。構建多元體制融合的創新機制，催生創新動能，真正建立起“統分結合、自主運作”的管理機制、公平共享的利益平衡機制，使開發區盈利模式、經營模式和運作模式能夠適應整個大經濟的脈搏。
3、堅持招商服務并重。進一步理順招商機制和開發區之間的關系，通過有選擇的項目招引，推動產業結構不斷優化，快速提升重點產業集聚程度，推動新型工業化和現代服務業的協同發展。改變傳統拼政策的思維轉變為拼服務的理念，包含：企業落地服務；對園區內企業深入了解，對上下游產業鏈熟悉，有針對性招商；幫助企業進行產學研合作對接；為企業融資提供服務；開發區自身營銷；必要時入股園區內有發展潛力的企業；協助并引導企業上市；協助園區內企業對接高端資源；促進區內企業合作；其他配套服務等。
（二）加快創新型園區建設
1、做大做強安慶高新技術產業開發區
要按照“規劃引領、環保優先、突出高新、加快發展”的總思路，注重外在包裝營銷，以科技支撐和產業集聚為抓手，做強基礎化工產業，主攻化工新材料產業，謀劃戰略性新興產業。要突出園區特色，完善鳳凰片配套設施，推進在手項目建設，深化產學研合作，搭建創新平臺，夯實主導產業基礎；同時注重生態建設、產城融合，高起點推進山口片開發并運籌皖河片遠期規劃，明確功能定位，強勢招商引資，以期加快我市高新技術產業從相對“低端”向相對以高科技、高附加值、高智力密集性為特征的“高端”不斷攀升。
2、進一步加快現有開發區產業結構優化升級
要以提升全市主導產業和各縣（市）區首位產業核心競爭力為重點，加快傳統產業轉型升級，推進傳統產業新興化，新興產業規模化，促進新興產業與傳統產業融合發展；對一些具有特色產業基礎的鎮開發區，應納入所在區域內國家級、省級開發區發展范疇，給予相應的政策扶持，如潛山縣源潭開發區等。要立足實施開發區提升計劃，有針對性地加大扶持力度，建立以科技創新、節能環保、節約集約用地等為導向的考核激勵約束機制，引導各類開發區實現錯位發展，研究產業結構精準招商，著力培育高新技術產業和戰略性新興產業，發展壯大優勢特色產業。
（三）大力培育創新主體
1、發揮大中型企業創新引領作用。重點支持骨干企業建立省級以上重點（工程）實驗室、工程（技術）研究中心、企業技術中心等研發機構。對市主導產業和各（縣）市區首位產業的企業購置關鍵研發儀器設備，市、縣依據研發績效，分別按年度實際支出額的一定比例給予補助。對新認定的國家級研發機構，市或縣分別給予一次性獎勵；對已有的國家級、省級研發機構，在績效評價中獲得優秀的，市、縣分別給予獎勵。
2、加快培育科技“小巨人”企業。積極實施科技“小巨人”扶持計劃，選擇一批技術創新績效明顯、產權明晰、具有一定規模、成長性好的科技型企業，給予土地、政策、基礎設施等方面的支持，同時通過“引進來、走出去、搞合作”，以及設立政府或園區主導的風險投資公司對其參股投資，增強企業實力和融資能力，推動建立現代企業制度，促進這批科技創新小巨人“潛力之星”企業茁壯成長，為轉型升級形成多點支撐和能量蓄積。
（四）加大創新人才培養與引進力度。實施高層次科技人才團隊扶持計劃，以市或縣為主，面向全球公開引進一批來我市創辦企業的高層次創新創業人才團隊，按照省里有關政策，對每個落地團隊參股支持。財政投入形成的股權按合同約定，部分或全部獎勵科技人才團隊。推進國家“千人計劃”等各類引才、引智計劃實施，對引進的特殊人才團隊，實行一事一議、特事特辦。實施創新創業人才培養計劃，以國家和省“特支計劃”為牽引，造就一批推動主導產業發展的高層次人才；支持高校與企業聯合培養本科生、研究生，鼓勵本地大學生回家鄉創新創業，積極發展職業教育，完善企業職工培訓制度，培養一批高技能人才。
（五）加大創新和服務平臺建設。瞄準科技發展前沿，支持國家大科學工程建設，爭取國家在我市布局重大創新平臺和科技基礎設施。構建全市科技條件共享共用平臺，完善科技資源向全社會開放共享的運行管理機制。采取財政補貼的方式，支持高校、科研院所、檢驗檢測機構、大企業的大型科學儀器設備對社會開放，支持中小企業利用外單位大型科學儀器設備開發新產品、新技術，加快培育壯大自主品牌。
